Non, les ZFE ne sont pas imposées par l'Union Européenne

Par Elise Rochefort

Les zones à faibles émissions (ZFE) sont régulièrement présentées comme une obligation venue de Bruxelles. La réalité juridique est différente. Aucun texte européen n'impose aux États ni aux villes de créer une ZFE. Ce que le droit de l'Union impose, ce sont des résultats : le respect de seuils de qualité de l'air.

La ZFE est l'un des instruments que la France a choisis pour tenter d'atteindre ces seuils. La distinction entre une obligation de résultat, qui est européenne, et le choix d'un outil, qui est national, est au cœur du dossier.

Le cadre européen est posé par la directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 « concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe ». Ce texte fixe des valeurs limites à ne pas dépasser pour plusieurs polluants, notamment le dioxyde d'azote (NO2) et les particules fines (PM10 et PM2,5). Il laisse aux États le choix des moyens. La directive n'emploie pas la notion de zone à faibles émissions et n'en prescrit aucune. Les dispositifs de restriction de circulation existent d'ailleurs sous des formes très variables d'un pays à l'autre, et certains États membres n'en ont pas mis en place.

La France a dépassé de façon répétée les valeurs limites de NO2 dans plusieurs agglomérations. Ces dépassements ont donné lieu à un double contentieux. Devant la juridiction européenne, la Cour de justice de l'Union européenne a condamné la France le 24 octobre 2019 (affaire C-636/18) pour manquement aux obligations de la directive de 2008, en raison du dépassement systématique et persistant du seuil annuel de dioxyde d'azote depuis 2010. Devant la juridiction nationale, le Conseil d'État, saisi par des associations, a enjoint à l'État d'agir, puis a prononcé le 10 juillet 2020 une astreinte de dix millions d'euros par semestre de retard, liquidée à plusieurs reprises les années suivantes. Les ZFE figurent, dans les mémoires en défense de l'État, parmi les mesures avancées pour répondre à ces contentieux.

L'apparition des ZFE dans la loi française s'est faite par étapes. La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a créé les zones à circulation restreinte (ZCR), à titre facultatif, à la main des collectivités. La loi d'orientation des mobilités du 24 décembre 2019 les a renommées zones à faibles émissions mobilité et a rendu leur création obligatoire dans les territoires où les valeurs limites de qualité de l'air sont régulièrement dépassées. La loi Climat et résilience du 22 août 2021 a généralisé le dispositif en imposant la mise en place d'une ZFE dans toutes les agglomérations de plus de 150 000 habitants avant le 1er janvier 2025. C'est donc le législateur français qui a posé l'obligation interne, dans un calendrier et selon des modalités qu'aucun texte européen ne fixait. Le ministère de la Transition écologique présente d'ailleurs les ZFE comme un dispositif de droit national.

L'enchaînement explique la confusion. L'obligation de résultat est européenne ; les condamnations qui en sanctionnent le non-respect sont européenne et nationale ; mais l'instrument retenu pour s'y conformer, la ZFE, relève d'un choix national. Présenter les ZFE comme une commande de l'Union revient à confondre la fin imposée et le moyen choisi. À l'inverse, soutenir que l'Union n'aurait aucun rôle reviendrait à ignorer que la pression contentieuse européenne a précédé et motivé la généralisation du dispositif.

La question est parfois posée en d'autres termes : les ZFE seraient-elles une « surtransposition » française du droit européen ? La notion de surtransposition a un sens précis. Elle désigne le fait, pour un État, d'ajouter lors de la transposition d'une directive des obligations qui vont au-delà de ce que cette directive exige. Or la directive de 2008 ne prévoit pas de ZFE : elle fixe des résultats, pas des instruments. Une mesure que la directive ne contient pas ne peut donc pas, au sens strict, en être une surtransposition. Les ZFE relèvent d'une autre catégorie juridique : une mesure nationale de mise en conformité, choisie pour atteindre un objectif européen, et non la transcription augmentée d'une norme européenne. La nuance n'est pas seulement terminologique. Qualifier les ZFE de surtransposition laisse entendre que Bruxelles en serait à l'origine et que la France aurait « ajouté » à une exigence européenne ; or l'exigence européenne porte sur la qualité de l'air, le choix de l'outil est entièrement national. On peut soutenir, dans un sens large, que la France a fait un usage plus systématique de la restriction de circulation que d'autres États soumis à la même directive. Cela décrit une intensité de mise en œuvre, non une surtransposition au sens juridique du terme.

L'épisode législatif le plus récent confirme le caractère national du dispositif. Le Parlement a adopté, au sein du projet de loi de simplification de la vie économique, un article supprimant les ZFE (article 37 du texte), introduit par voie d'amendement. Saisi notamment par des députés de gauche et par soixante-dix députés du bloc central, le Conseil constitutionnel a censuré cette suppression le 21 mai 2026 (décision n° 2026-903 DC). Le motif est procédural et non substantiel : la suppression a été qualifiée de « cavalier législatif », c'est-à-dire de disposition sans lien, même indirect, avec l'objet du texte, au sens de l'article 45 de la Constitution. Au total, vingt-cinq articles sur quatre-vingt-quatre ont été censurés à ce titre. Le Conseil ne s'est pas prononcé sur le fond du dispositif, ni sur les griefs tirés de la Charte de l'environnement, qu'il n'a pas eu à examiner.

L'impact de cette décision est double. D'une part, les ZFE demeurent en vigueur : le cadre légal issu des lois de 2019 et 2021 continue de s'appliquer là où les zones ont été instituées. D'autre part, la voie d'une suppression future n'est pas fermée, mais elle est balisée : une telle mesure devra figurer dans un texte dont elle constitue l'objet, et non dans un amendement greffé sur une loi sans rapport. La décision ne tranche pas le débat de fond sur l'utilité ou la justice sociale des ZFE ; elle renvoie ce débat au législateur, dans des formes régulières.

Cette issue laisse entière l'obligation de résultat. Supprimer les ZFE, par un texte régulier, ne supprimerait pas les seuils de la directive de 2008, ni les décisions de justice qui en sanctionnent le dépassement. Un État qui retire un instrument de mise en conformité sans lui substituer une mesure d'effet équivalent demeure tenu au résultat. À cette contrainte s'ajoute une échéance : une nouvelle directive sur la qualité de l'air, adoptée en 2024, fixe des seuils plus stricts à l'horizon 2030 et doit être transposée en droit français au plus tard le 11 décembre 2026. Les organismes de surveillance estiment que l'abandon des ZFE rendrait plus difficile l'atteinte de ces nouveaux objectifs ; les promoteurs de la suppression considèrent que d'autres leviers peuvent y concourir. Une évaluation comparée et indépendante des différents scénarios n'est pas, à ce stade, disponible.

Sur le plan des chiffres, les ordres de grandeur restent à manier avec prudence. Les zones à faibles émissions étaient estimées à plusieurs centaines en Europe en 2025, couvrant une part substantielle de la population urbaine ; ces décomptes recouvrent des dispositifs hétérogènes et ne sont pas strictement comparables d'un pays à l'autre. Les effets sanitaires attendus d'un maintien ou d'une suppression font l'objet de modélisations dont les hypothèses diffèrent.

La question de l'origine des ZFE appelle donc une réponse en deux temps. L'Union européenne n'a pas imposé les zones à faibles émissions. Elle a imposé le respect de seuils de qualité de l'air, dont le non-respect a été sanctionné. Les ZFE sont la réponse que la France a choisie. La décision du Conseil constitutionnel du 21 mai 2026 les a maintenues en vigueur sans se prononcer sur leur bien-fondé. Leur éventuelle suppression, par un texte dédié, laisserait l'obligation européenne inchangée.