La loi de finances constitue un bon indicateur général sur l’état du pays… et sur l’état de l’État. En ces temps de célébration (discrète) de la création de la Vè République, il est assez emblématique de noter que la loi de finances pour 1959, qui fut adoptée par ordonnance, avait un volume cinq fois inférieur aux lois de finances d’aujourd’hui, alors même qu’elle traitait aussi de l’équilibre des comptes sociaux. On y verra le signe d’une prolifération et d’une complication accrue de l’État sous toutes ses formes.
Par manque de temps et de recul, on échoue souvent à mesurer l’ampleur des évolutions profondes qui font notre histoire contemporaine. La progression de l’État, son immixtion partout et sa complexité grandissante, au point de le rendre inintelligible pour l’écrasante majorité de nos concitoyens constitue probablement le phénomène le plus profond de notre époque. Il est largement dissimulé par la légende urbaine d’une vague néo-libérale qui battrait le flanc de nos sociétés depuis plusieurs décennies. En réalité, à rebours d’une révolution néo-libérale, c’est une expansion permanente de la sphère étatique qui structure les pays occidentaux, et singulièrement la France.
Pour en montrer le poids, on reprendra ici, factuellement, l’évolution de « l’objet juridique » loi de finances, pris à deux dates emblématiques: 1959 et 2019, c’est-à-dire la première loi de finances de la Vè République, et la plus récente.
La loi de finances pour 1959 adoptée par ordonnance
Comme en 2018, la France de 1958 traverse une crise importante des finances publiques. La guerre d’Algérie coûte cher à mener, et, sur le plan métropolitain, les Français aspirent à un « rattrapage » social après des années de guerre d’après-guerre particulièrement rigoureuses. Sur ces points, les situations sont donc assez comparables, et d’autant plus utiles qu’elles permettent de mesurer le chemin que l’État a parcouru en France depuis cette date.
L’ordonnance du 30 décembre 1958 inaugure donc le cycle des lois de finances prévues par la Constitution. Elle a des relents de plan d’urgence et son importance ne peut être sous-estimée. En juin 1958, le général De Gaulle a pris la parole publiquement pour annoncer un grand emprunt, et le nouveau pouvoir doit (comme aujourd’hui) montrer qu’il est présent, qu’il agit, qu’il prend des mesures pour rétablir la situation.
Formellement, la loi de finances compte 178 articles, dont une petite vingtaine traite de dispositions diverses. L’administration des colonies, en particulier, supposait alors un certain nombre de dispositions qui ont disparu depuis. Les dispositions « littéraires » n’occupaient alors que vingt pages du Journal Officiel. Suivaient de longs tableaux, les « états », qui occupaient vingt autres pages.
C’était à la fois beaucoup et peu. On notera par exemple que l’article d’équilibre (en l’espèce l’article 80) intervenait à la dixième page de texte. La loi de finances intervenait donc dans une série de précisions et de détails qui n’étaient pas insignifiants, comme la mise en place d’un droit spécial sur les transferts de débits de boissons, destiné à participer à la lutte contre l’alcoolisme.
Ces petits détails méritent vraiment d’être relevés! car on pense parfois la France des années 50 ou 60 dans une sorte de pré-histoire administrative. En réalité, les problématiques publiques ressemblaient à l’époque assez curieusement aux nôtres…
La question particulière de la sécurité sociale
On se souvient qu’on doit à Alain Juppé l’invention des lois de financement de la sécurité sociale, destinées à assurer l’équilibre des comptes sociaux à l’occasion d’un débat spécifique. Penser la loi de finances en 2019 est donc un exercice biaisé, dans la mesure où il sort de son champ des informations qui étaient, aux débuts de la Cinquième République, intégrées au débat budgétaire classique.
Autrement dit, la loi de finances faisait à l’époque également office de loi de financement de la sécurité sociale, et entrait dans le détail des taux de cotisations, ou dans les conditions d’attribution des prestations. L’une d’elle fit d’ailleurs l’objet, en 1960 (mais s’agissant de la loi de finances de 1959), d’une saisine du Conseil Constitutionnel.
En leur temps, les Sages statuèrent sur » le droit à l’allocation de logement aux personnes qui, au 31 décembre 1958, percevaient l’allocation de salaire unique au taux de 10 % et qui, en vertu de l’article 15-I de la même ordonnance, n’avaient plus, à compter de cette date, droit à ladite allocation de salaire unique ». L’allocation de logement aux personnes… déjà, à l’époque, faisait l’objet d’empoignades.
Redisons-le, nos débats sociaux sont moins nouveaux, ou moins actuels qu’il n’y paraît. Même durant les Trente Glorieuses, nos prédécesseurs s’empoignaient sur les questions qui nous occupent aujourd’hui.
La loi de finances aujourd’hui
Pour mener à bien notre comparaison entre loi de finances, nous avons repris la dernière loi de finances publiée: celle de 2018, qui fut la première loi de finances du quinquennat Macron. Là encore, comme celle de 1959, il s’agit bien d’une ouverture de mandat, d’un texte fondateur, destiné à marquer les esprits. Dans le cas d’Emmanuel Macron, il n’est pas certain que cette loi fut aussi marquante qu’on ne l’eut souhaité. Mais les contextes politiques sont au fond assez parents.
Premier constat: la loi de finances occupe désormais, publication des états compris, environ 120 pages, là où la loi sous De Gaulle en occupait 40. Deuxième constat: hors publications des « états », le texte pour 2018 occupait près de 100 pages… soit cinq fois plus de place que le texte de 1958.
Autrement dit, et sans évoquer même la question de la sécurité sociale et de son code, qui sont savamment boudés par l’actuelle loi de finances, on constate que la règle fiscale est devenue, en l’espace de soixante ans, cinq fois plus lourde, plus complexe, plus invasive dans la vie des citoyens. Les pourfendeurs de la révolution néo-libérale qui serait supposée nous accabler feraient bien de méditer ce matériau brut que nous livre l’Histoire: plus le temps passe, plus l’État réglemente, complique, occupe le terrain de la société.
Comment expliquer cette complication galopante de l’État?
Plusieurs phénomènes expliquent le poids grandissant de la réglementation budgétaire et fiscale dans l’édifice juridique. Ces phénomènes ne peuvent se résumer à une explication monolithique, même si l’expansion constante de la loi de finances dément la fake news d’une dérégulation qui serait galopante.
Au premier chef, on placera sous le signe général d’une « technicisation » croissante de l’action publique ce phénomène de l’inflation budgétaire. On le voit bien sur les questions de fiscalité des entreprises multinationales ou transnationales, la « mondialisation » a créé aux États des problématiques nouvelles, complexes, qui supposent des adaptations de plus en plus fines et fastidieuses de la règle à la multiplicité des situations rencontrées.
Mais on retiendra forcément que ces adaptations permanentes sont rendues urgentes, contraintes, par l’augmentation des dépenses publiques dans la vie collective. Avec plus de 55% du PIB « redistribués » par l’État, la pression s’accroît sur les recettes fiscales et sur le besoin de cibler celles-ci de façon chaque fois un peu plus précises pour déjouer les tentatives d’optimisation.
Dans tous les cas, la dérégulation et la libéralisation ne sont pas pour demain.
