Généralités,  Politique

Comment baisser les dépenses publiques? Ma contribution au Grand Débat

Baisser les dépenses publiques? C’est à la fois le sujet le plus important, et même le plus crucial, mais aussi le plus technique et le plus ennuyeux du débat public. On trouvera ici une synthèse forcément restreinte, qui appelle de nombreux développements, mais qui se veut la moins rébarbative possible. Le lecteur pardonnera le parti pris incisif et « carré » de certains propos, destinés à être forcément modérés… Mais il est parfois bon de procéder à quelques électrochocs, face à des résistances massives.

Commençons par le commencement, et rappelons d’abord pourquoi il est urgent ET vital de baisser les dépenses publiques en France. Le graphique ci-dessus montre le poids de celles-ci dans les premières économies du monde (hors Chine). Avec 56,4% du PIB consacrés aux dépenses publiques, la France est de loin la « championne du monde », devant l’Italie, autre pays malade de l’Europe.

L’Allemagne, pays triomphant de la décennie, mutualise ou publicise (chacun choisira son terme) 12,5 point de PIB de moins que la France. Les États-Unis mutualisent 20 points de PIB de moins.

Pourquoi baisser les dépenses publiques?

Il ne s’agit pas ici de consacrer la religion de la norme OCDE. Il n’en reste pas moins qu’une corrélation se dégage objectivement entre une faible croissance et une boursouflure des dépenses publiques dans les grandes économies. Autrement dit, plus l’État dépense, moins la prospérité collective est forte. 

Pour contrer cet argument, beaucoup de polémistes vont chercher des exemples de petits pays comme la Finlande ou le Danemark, qui ont des dépenses publiques moindres que la France, cela dit, pour expliquer qu’on peut cumuler un État omniprésent et une prospérité relative. Reste à démontrer que ce qui vaut pour des petits pays à tradition spécifique vaudrait aussi pour des pays beaucoup plus peuplés et ayant un rôle beaucoup plus polyvalent dans la division internationale du travail. 

Faute d’une démonstration probante sur l’expérience danoise ou finlandaise transposée à la France, on se cantonnera à ce constat sérieux et prudent: l’excroissance des dépenses publiques en France tue peu à peu notre prospérité. 

Une brève histoire de la dépense publique en France

Il n’est peut-être pas inutile, pour illustrer le débat, de replacer la dépense publique dans son historique récent. Et pour bien forcer le trait du traité d’Aix-la-Chapelle qui suscite tant de polémiques, notamment parce qu’il préconise un rapprochement économique entre la France et l’Allemagne, on mettra ici en parallèle l’histoire de cette dépense comparée entre les deux pays: 

Ce graphique est évidemment très éloquent, dans la mesure où il montre comment, de façon saisissante, d’un point de départ commun en 1995 (55% du PIB en dépenses publiques), l’Allemagne et la France ont suivi des trajectoires de dépenses publiques diamétralement opposées. Avec 90 millions d’habitants, l’Allemagne est parvenue à baisser sans trouble social majeur sa dépense publique de 10 points dans le PIB, quand des relations sociales chaotiques accompagnaient en France l’approche des 57% de PIB, c’est-à-dire une hausse, à coup de pression fiscale, de 3 points de PIB de la dépense publique. 

En substance, la France relevait sa dépense publique de 60 milliards en l’espace de 10 ans, quand l’Allemagne la baissait de près de 350 milliards ! 

On notera qu’à l’occasion de la crise de 2008, l’Allemagne n’a pas hésité à augmenter temporairement sa dépense publique de 5 points de PIB, quand la France concédait seulement 4 points de hausse. À la différence de l’Allemagne, la France (sous François Hollande puis sous Emmanuel Macron) n’a pas jugulé cette hausse, quand l’Allemagne a fait l’effort de revenir à un point bas de dépense publique. 

Les ambitions macroniennes pour baisser les dépenses publiques

Dans ce paysage apocalyptique où la perte de compétitivité de la France est évidente, l’élection présidentielle a ébauché un débat (vite avorté, curieusement) sur la baisse des dépenses publiques. Le candidat Macron proposait alors de baisser les dépenses publiques de trois points de PIB en cinq ans. Une lecture du graphique ci-dessus montre que cet effort, présenté comme quasi-insurmontable par la technostructure, est ridiculement insignifiant en comparaison des choix opérés en Allemagne. 

Malgré cette insignifiance, le gouvernement Philippe a soigneusement évité d’aborder ce sujet, repoussant systématiquement les suppressions d’emplois dont le pays a besoin, et rangeant au placard le pourtant modeste rapport CAP 22. Alors que le Président s’est précipité pour augmenter la pression fiscale (notamment avec la CSG), il a bien pris garde à ne pas s’attaquer à son chantier intégré à son programme présidentiel sur la baisse des dépenses publiques. 

La technostructure devrait fermement résister au projet

Malgré l’ambition modeste du président Macron (qui peut se résumer à un retour aux dépenses publiques telles qu’elles étaient sous Lionel Jospin, ce qui est loin de l’hyper-libéralisme), la technostructure a d’ores et déjà commencé à s’arc-bouter sur la question. Selon elle, si des dépenses publiques doivent être sacrifiées, ce sont d’abord celles qui visent à favoriser l’emploi privé et, bien entendu, le niveau de vie des plus faibles (tout ceci au nom de l’égalité, de l’intérêt général et de la solidarité, comme il se doit!)

Retrouvez ici les premières frappes préventives de la technostructure contre une baisse des dépenses publiques et ici le plaidoyer de la technostructure contre le CICE. 

Tout laisse à penser, donc, que le combat sera rude pour obtenir une baisse des dépenses. D’ores et déjà, il est exclu, pour les élites administratives, de mener un examen au cas par cas des dépenses les plus élevées. Les mesures qui seront prises viseront essentiellement les retraites et les dépenses de santé, et ne toucheront pas à notre administration obèse. 

Une méthode pour baisser les dépenses publiques

Face aux argumentations byzantines de la haute fonction publique pour ne surtout pas baisser ses dépenses publiques à elle (c’est-à-dire les tribus de fonctionnaires inutiles avec des salaires souvent mirobolants) et plutôt diminuer les dépenses des autres (les retraites et la santé), il faudra souquer ferme et commencer par une méthode solide, robuste, pour escalader la montagne. 

De ce point de vue, nous proposons ici un cadre global conforme au droit communautaire: interdire toute intervention publique monopolistique là où le marché est efficient. C’est le fondement même du marché unique d’avoir contraint progressivement, les États membres à harmoniser leurs pratiques d’intervention publique en imposant cette règle, au fondement de nombreuses jurisprudences de la Cour de Luxembourg.

Il est donc proposé de supprimer le monopole public partout où le marché peut être efficient, et d’établir une neutralité fiscale entre l’intervention publique et l’intervention privée lorsque l’intervention publique continue. 

La méthode appliquée à la santé

Pour illustrer ce propos, on appliquera simplement ce procédé à la santé. Aujourd’hui, la puissance publique gère directement environ les deux tiers de l’hospitalisation en France. Des études précises ont démontré l‘inefficacité de la dépense publique dans ce domaine. Non seulement les hôpitaux publics gèrent moins bien leurs coûts, mais leur management interne créent artificiellement des coûts bureaucratiques comme la tarification à l’activité (T2A) qui débouchent sur des majorations de tarifs ou de dépenses uniquement liées à la sur-administration des structures. 

Le maintien d’une pléthore d’hôpitaux publics alors qu’il existe des cliniques privées qui dispensent des soins moins chers que les hôpitaux publics amène forcément des questions. Si la persistance d’un réseau d’hôpitaux universitaires publics se justifie, on voit mal pourquoi l’État gaspille des fonds publics en gérant mal, et souvent dans des conditions chaotiques, des structures locales qui pourraient être déléguées au secteur privé sans aucun reste à charge pour les patients. 

La suppression du statut de la fonction publique dans les hôpitaux publics constituerait une première étape importante, qui introduirait de la flexibilité dans la gestion des effectifs hospitaliers. Dans la pratique, le statut est générateur de nombreux conflits sociaux, là où la gestion privée se révèle étonnamment plus humaine et participative. 

La méthode appliquée à l’assurance maladie

Dans le prolongement de ce qui est dit ci-dessus, les conditions de remboursement des soins, pompeusement appelées en France protection sociale, mériteraient un examen approfondi. Malgré une politique de plus en plus coûteuse, l’assurance maladie (obligatoire et monopolistique en France) continue à mal prendre en charge le cancer et les affections graves. Comme elle est monopolistique, l’assurance maladie relève des dépenses publiques et donc des déficits contrôlés par le traité de Maastricht.

Or, une réforme identique à ce qui fut pratiqué en Allemagne dans les années 90, à savoir une préservation des caisses primaires existantes, mais une suppression de l’affiliation obligatoire à celles-ci, permettrait d’introduire de la concurrence dans le système et de sortir les dépenses de protection sociale hors des comptes publics. Cette solution, qui pourrait être pratiquée facilement en France en autorisant les organismes complémentaires à rembourser au premier euro au-delà d’un certain seuil de revenus, améliorerait les soins et diminuerait fortement les dépenses publiques. 

La méthode appliquée à l’Éducation Nationale

Dans le domaine éducatif, l’application de la méthode permettrait de constater que la floraison d’écoles privées hors contrat (c’est-à-dire sans aucune subvention publique) prouve qu’il existe un marché de la scolarité, qu’une abondante politique d’écoles publiques ne suffit pas à étouffer. Il faut dire que les résultats cataclysmiques de l’école publique en termes de performance internationale expliquent à eux seuls la méfiance largement répandue vis-à-vis de l’école publique. 

Dans le domaine scolaire, l’attribution d’un crédit d’impôt aux parents inscrivant leurs enfants dans des structures hors contrat garantirait la neutralité fiscale de l’État. Ce crédit d’impôt serait égal à la subvention moyenne accordée à un enfant inscrit dans une école publique. Il serait d’environ 5.000€ à l’école primaire, et 9.000€ au lycée. Bien entendu, ce versement pourrait être entouré de garanties sur le sérieux de la structure scolaire en question.

Cette méthode serait une décision égalitaire: elle permettrait aux enfants pauvres d’avoir accès à des écoles d’excellence quelle que soit leur situation géographique. Cette égalité est rendue impossible par le système scolaire actuel. 

Supprimer le statut de la fonction publique pour les très hauts fonctionnaires

L’ensemble de ces exemples suppose toutefois un ré-examen en profondeur de nos réglementations. Nous ne sommes plus ici dans des ajustements tactiques du système, mais dans un revirement stratégique où ce qui est privilégié n’est plus de solvabiliser l’offre (c’est-à-dire de financer des services publics), mais de solvabiliser la demande (c’est-à-dire de permettre aux citoyens d’avoir accès aux biens dont ils ont besoin en les laissant libres de choisir celui qui leur convient). Ce revirement ne peut fonctionner que si et seulement si un changement de mentalité est opéré dans les services publics.

Sur ce point, la notion de responsabilité doit envahir l’organisation du système. Elle passe forcément par les têtes pensantes, qui doivent pouvoir finir chez Pôle Emploi lorsqu’ils n’atteignent pas leurs objectifs. Ceci suppose la fin du statut de la fonction publique et de sa protection pour les directeurs d’administration centrale.

Paradoxalement, face à une politisation généralisée de la haute administration (il n’est plus possible aujourd’hui d’être directeur dans le service public sans être encarté dans une mouvance politique), la fin du statut pour les directeurs d’administration centrale (et quelques autres) est la meilleure garantie pour une indépendance retrouvée du secteur public. 

La méthode du choc plutôt que la méthode du reboulonnage

On l’a compris, la méthode proposée ici procède par remède de cheval et par choc salutaire. Elle vise à « re-engineeré » les services publics, comme on dit, c’est-à-dire à resserrer l’État sur les domaines régaliens (police, armée, justice, diplomatie, collecte de l’impôt), et à ouvrir le reste de l’intervention publique actuelle à la concurrence. 

Nous avons bien pris de la tactique de « reboulonnage » proposée par la haute fonction publique, qui vise à modérer en permanence les réformes possibles, à les réduire pour qu’il en reste le minimum possible à la fin. 

Nous pensons que l’arbitrage entre les deux méthodes ne se fera pas par la raison humaine, mais par le destin historique. La méthode proposée par la haute fonction publique, qui est profondément immobiliste, créera des troubles sociaux de plus en plus importants. Elle repose en effet sur une augmentation constante de la fiscalité, jusqu’à des niveaux insupportables. In fine, le reboulonnage deviendra si ingérable qu’il débouchera sur une insolvabilité de l’État et sur un recours forcé à la méthode du choc. Nous pensons donc que, plus tôt la méthode du choc sera utilisée, moins elle sera douloureuse. 

Dans tous les cas, elle est la plus rationnelle et la plus protectrice pour l’intérêt général. 

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18 Comments

  • Fred

    Voila un article plein de bon sens!
    Nous Pourrions elargir les reformes aux salaries de l’assemblee Nationale, a la DGAC… Etc il existe tant d’exemples d’abus et d’administrations aux salaires injustifiable!
    Ferions nous un parti pour y parvenir, Je le rejoindrais de suite. Et Je proposerais de suite la privatisation de l’ENA, avec la fin de son statut, qui remettrait ces braves gens sur le marche ouvert du travail. Pas sur qu’ils aient tant de succes que cela, au regard de leurs resultat, bien illustres dans vis graphiques.
    Il est urgent que ces gens, qui vient de Notre Argent et de celui de generations a venir, soient enfin mis face a leur irresoonsabilite!

    • Baptiste Lecoustre

      Revenir à un système moyenâgeux n’a rien de responsable et ne peut amener à que des guerres .je ne vois clairement pas où est le bon sens là dedans .

  • Platel Philippe

    Mon cher Éric,
    Votre analyse n’est pas un parti pris mais un procès à charge qui ne s’appuie que sur vision réductrice de sujets complexes.
    Privatiser à outrance un système de santé et un système éducatif est un choix de société qui ne peut conduire qu’à un accroissement des inégalités devant l’accès aux soins et à l’éducation qui sont déjà devenus très inégalitaire ces dernières années.
    La France est le pays de l’UE qui dépense le plus au plan de la défense, et contribue le plus au budget de l’OTAN parmi les pays de l’UE, ça fait un peu de dépenses publiques et notre industrie de l’armement et la 3ème au monde…
    La part des fonctionnaires en France est dans la moyenne des pays de l’OCDE soit 20%.
    Une des raions de l’augmentation des dépenses publiques en France s’explique aussi par son dynamisme démographique +10% en 15 ans.
    Une baisse de 1% des dépenses publiques en période d’atonie de croissance se traduit par un recul mécanique de celle-ci de 0,6% (Cf OFCE).
    Près de 2/3 des dépenses de santé du régime de la SS concernent les ALD. La gratuité des soins sur des maladies graves est un bouclier à l’inégalité d’accès aux soins de votre système de références US. Accepteriez-vous de payer un détartrage 300 $…?
    Continuer à appliquer les recettes d’un néo-libéralisme financier outrancier aux vertus inégalitaires accrues depuis 40 ans, finira par conduire nos démocraties dans un mur dont l’humanité risque d’avoir des difficultés à se remettre.
    Rien n’est simple et chaque situation doit s’analyser de façon macro-économique, avec un regard historique et prospectif qui ne se limite pas à des graphiques qui ne signifient rien hors d’un contexte finement analysé.
    Gardons nous de formuler des solutions par le prisme déformant du bout de nos lorgnettes.
    90 millions d’étrangers ont visité la France en 2018, ce qui fait la France le premier pays visité au monde loin devant l’Espagne et les Etats-Unis…Le coût public des monuments nationaux historiques est générateur de ressources économiques substantielles, n’est-il pas vrai.
    Au plaisir de prochains échanges.

    • Éric Verhaeghe

      Je prends note de ce commentaire avec lequel je ne vais pas polémiquer. Mais il est très mal informé! Les ALD coûtent moins de 80 milliards sur 240 milliards dépensés pour la santé. J’ai écrit un livre sur ce sujet, où je propose de majorer la prise en charge des ALD de 25%. Vos remarques sont donc complètement à coté de la plaque et peut-être devriez-vous lire ce que j’écris avant de le résumer à l’emporte-pièce. En outre, poser comme postulat sans aucune démonstration que l’ouverture à la concurrence augmenterait les inégalités me paraît dément par tous les pays qui ont testé. Mais peut-être votre propos vise-t-il à justifier l’immobilisme qu’à défendre l’intérêt général. Ce dernier est en tout cas ma seule motivation. Quant à l’OFCE, officine bien connue pour ses positions… comment dire… Bref….

      • Oblabla

        Eric Verhaeghe: 1000% d’accord ! Le commentaire de Mr Platel est la parfaite illustration de la réaction habituelle de la technostructure à toute tentative de baisse de la dépense publique.
        Nous avons là un florilège de tous les arguments les plus spécieux et les plus intellectuellement malhonnêtes que la haute fonction publique ne cesse de propager pour empêcher toute réforme véritable dans ce pays et au final conforter l’immobilisme qui sévit depuis 70 ans dans ce domaine.

  • gaston 79

    Un rappel très utile sur la corrélation inverse entre dépenses publiques (en hausse) et croissance (en baisse)… et donc entre dépenses publiques et chômage.

  • PATRICK SABAU

    Bravo car c’est exactement de cela dont ce pays a besoin.
    Je crains que cela se fasse dans la douleur la plus extrême à cause de la technostructure mais aussi parce que une majorité de français vivent dans l’illusion d’un état protecteur et omnipotent…

  • Michel

    Quelle que soit la méthode utilisée elle n’aboutira pas si préalablement on ne réforme pas le droit de grève dans la fonction publique, en prenant comme référence ce qui se pratique chez nos voisins.d

  • Oblabla

    Excellent papier. Puisse-t-il inspirer nos gouvernants! « On l’a compris, la méthode proposée ici procède par remède de cheval et par choc salutaire », effectivement il n’y en a pas d’autre, tout ce qui a été fait ou annoncé depuis 40 ans n’a jamais rien changé à la gabegie actuelle.
    J’ajoute que le statut de la fonction doit et devra être supprimé pour toutes les fonctions non régaliennes et pas seulement pour les hauts fonctionnaires.

  • Baptiste Lecoustre

    Non mais lol .

    Du foutage de gueule.

    Macron revend des actions d’entreprises françaises et les paradis fiscaux permis par toute ces mesures permetent l’export de la fortune française et des capitaux à l’étranger.

    Cela abaisse bien plus le PIB .

    Les dépenses publiques devrait être augmenter .

    Ne seraisse que pour avoir une éducation de la meilleure des qualités possible.

    Cette états omniprésent à justement permis de sortir de la crise .

    Certains ne connaissent pas le sens du mot efforts.

    Et préfèrent céder aux pressions étrangères par profit personnel et non nationale.

    Et pour cela le bien commun ne peut être garantie que par un état fort et égalitaire.

    Poussant les entreprises à investir pour l’emploi en France et le retour de ces bénéfices.

    Les actionnaires parfois étranger s’enrichirait moin sur la richesse française.

    Mais des choses utiles à tous pourront être créer.

    .

    Je ne rentrerais pas plus dans ce débat stérile .
    Quand vous montrer bien dans un de vos courriers que les taxes sont inegalitairement répartie.

    Alors que l’argent des petits porte monnaies vont dans la consommation.

    Si les commerce et les usines était plus françaises.
    Tout les profits serais au PIB même avec des récentes à l’étranger.
    Alors il vaut mieux forcer les entreprises à investir en France que les insiter à donner les profits et les CICE qui doivent représenter une grande part de ces dépenses publiques à des actionnaires.

    En gros si tu veut être utile mon chère grand monsieur.
    Supprime les CICE déjà !!
    Le reste n’est que du pipi de chats utile !

    Sur ce fin du débat sur les dépenses publiques.

    Mais je sait que vous penser clairement comme cela est dit que vous souhaitez un état plus faible ,permettent aux grosse fortunes d’utiliser la population pour réaliser des rêves prioritairement utiles a certain et seulement certains.

    Bientôt dans 10 ans il est possible qu’ont es tous des téléporteurs .

    Mais es prioritaire ? Non !

    La transition écologique ? Oui
    Une meilleure éducation ? Oui
    Une plus grande espère ce de vie ? Oui

    Tous cela est bien plus profitable à la race humaine et sont évolution.

    Si seulement certains détiennent le monopole d’une race supérieur.

    Alors c’est diviser notre race et ne pas profiter des nombreuses ressources qui mise en commun peuvent permettre de faire des grandes entreprises pour l’humanitée et à grandes échelles.

    Si ont arrive à gérer et terraformer notre planète ont pourras aller dans l’espace par exemple mais pas avant .

    Ont sait créer des vaisseaux performants mais cela ne nous sert à rien pour le moment.

    Et cela est dû aux rêves de grandeurs des pouvoirs mis entre les mains d’une minoritée.

    Qui regarde les ciel et l’avenir plus que le présent et ce qui permettra de faire demain.

    Ont ce trouve donc avec pleins d’énergies investi dans n’importe quoi car il y a trop de concurrences .

    C’est triste .

    Alors que de grands projets de ville moderne peuvent être fait comme délocaliser toute une ville et tout reconstruire.

    Avec des architectes urbain pour avoir un modèle d’une ville plus écologique ect .

    Et inventer la ville du futur .

    Une nouvelle ville moyenne en Bretagne par exemple.

    Pour stimuler l’économie et le développement.

    Avec des champs mieux automatiser verticaliser et reguler qui demanderons toujours un gestionnaire et d’autres emploi.

    . Car pour moi ont peut produire plus avec toujours plus d’emplois et de technologies.

    Fin bon .

    Le gros problème est donc bien .
    Un manque de Site internet d’exportation pour les commerces artisanal à l’étranger .

    Et la France sait ce vendre en matière d’art et de lux.

    Des filières parfois délaisser car les écoles coûte chère et l’emploie y est trop restreint.

    Alors qu’un site unique de commerce international pour les PME artisanale serait une vrais idée.

    Pôle emploi commence une belle transition numérique très intéressante et prolifique car cela repose sur du social.

    Tandis que la réforme du logiciel post bac est lancer avec de dits défauts comme pour l’impôt à la sources .
    Chose donc inutile au bien commun

    Les informations sont de plus en plus réserver à une élite et peu transparente .

    Quand ont veut ont peut mais es qu’ont le fait pour autant ?

    La France a eu une crise et c’est normal que l’investissement est supérieur.
    l’Allemagne n’a pas la même dette et à justement des entreprises plus fidèle par une pression fiscale .

    Et c’est pour cela qu’elle investi moin dans le social.

    Vus que ces entreprises rémunére mieux les employés.

    Si elle a baisser les dépenses publiques en pourcentage du PIB c’est parceque les entreprises investisse plus dans le pay au lieu d’user nos moyens de production et la qualification des personnes

    Aller , discuter bien de sujets inutiles…
    Quand la dépense ne doit pas être baisser mais mieux réguler.

    Mais que ce n’est pas un problème .

  • ARMENANTE Richard

    Un rappel historique intéressant le Traité des devoirs de Cicéron Il y a + de 2000 ans= Tous ceux qui seront à la tête de l’Etat doivent se souvenir des deux préceptes de Platon: veiller aux intérêts des citoyens en y rapportant tous leurs actes et en oubliant les leurs propres; avoir souci du corps entier de l’Etat en ne favorisant pas une partie aux dépens du reste. ….Ceux qui s’occupent d’une partie des citoyens en négligeant les autres introduisent dans la cité un mal qui doit la perdre, la sédition et la discorde; il arrive que les uns se dévouent pour le peuple; d’autres n’ont de zèle que pour les grands; bien peu songent à tous; de là sont nés à Athènes de grands conflits, et, dans notre république, non seulement des séditions mais des guerres civiles désastreuses.
    « Date et lieu de naissance de Ciceron : Auteur latin et homme d’État romain né le 3 janvier 106 av. J.-C. à Arpinum en Italie, Cicéron fut assassiné le 7 décembre 43 av. J.-C. à Gaète, ville située en Italie. Il meurt à l’âge de 62 ans, sa tête et ses mains furent exposées à la vue du peuple sur ordre de Marc-Antoine. »
    Veritas Thesaurus est ! La vérité est un trésor,
    « Ad augusta per angusta » signifie en français : « Vers les sommets par des chemins étroits ». Il faut comprendre que la gloire ne s’acquiert …
    En conclusion La France est devenue peu à peu un pandémonium , ce n’est pas un euphémisme et Certains sont si pauvres qu’ils ne possèdent que de l’argent.

  • JulesXR52

    Bravo. Bel article. L’essentiel est dit. Mais je suis persuadé que, vu l’état en particulier intellectuel du pays (comme j’espère me tromper !) – état très bien illustré par l’intervention ci-dessus de M. Platel – , rien de ce que vous préconisez ne sera entrepris.

  • La Fraixnaie

    http://www.cae-eco.fr/IMG/pdf/cae-note043v2.pdf

    Extrait PCC:  » Redresser nos fi nances publiques ne relève pas principalement d’un engagement européen : l’objectif est avant tout
    de donner des marges de manœuvre à l’État français pour
    lui permettre d’investir dans les domaines porteurs de croissance, d’assurer des interventions publiques effi caces, de
    limiter la pression fi scale de manière à ne pas décourager les
    talents et l’innovation tout en préservant la protection sociale
    et, enfi n, d’aider les plus vulnérables à aff ronter les changements structurels en cours.
    L’objectif de cette Note est de présenter les conditions d’une
    baisse vertueuse des dépenses publiques en France. Sans
    remettre en cause les objectifs des politiques publiques,
    l’idée est d’identifi er des leviers d’action moins coûteux pour
    atteindre ces objectifs et de s’inspirer des expériences étrangères pour la transformation de l’action publique.
    Le constat : spécifi cités françaises
    et points de consensus
    Une hausse tendancielle des dépenses portée par
    la Sécurité sociale et les collectivités territoriales
    Les dépenses publiques françaises ont augmenté tendanciellement depuis plus de trente ans en pourcentage du PIB
    (graphique 1). Les recettes publiques ont également crû,
    tout en restant inférieures aux dépenses : il faut remonter
    à 1974 pour trouver un budget équilibré. Cette croissance
    des dépenses est principalement portée par les dépenses de
    Sécurité sociale et celles des collectivités locales, alors que
    les dépenses des administrations centrales sont en légère
    baisse. Les dépenses de l’État ont en eff et été rationalisées
    depuis la « Loi organique relative aux lois de fi nance » (LOLF)
    promulguée en 2001, la « Révision générale des politiques
    publiques » (RGPP) engagée en 2007, puis la « Modernisation
    de l’action publique » (MAP) à partir de 2012 et la programmation, dans le cadre du Pacte de responsabilité, d’un plan
    de réduction de la dépense de 50 milliards d’euros sur la
    période 2015-2017.
    Si l’on agrège tous les niveaux d’administration, les dépenses
    publiques ont ainsi atteint 57 % du PIB en 2015, ce qui place
    la France en tête des pays de l’OCDE. Seuls deux pays scandinaves – le Danemark et la Finlande – dépensent autant.
    En première analyse, l’emploi public dans son ensemble ne
    semble pas être à l’origine de ce supplément de dépense
    publique en France. La part de l’emploi public dans l’emploi
    total n’y est pas systématiquement supérieure aux autres
    pays de l’OCDE1 (graphique 2) : certes plus élevée qu’en
    Allemagne, mais bien en dessous des pays scandinaves ou
    du Royaume-Uni2. En proportion du PIB, la masse salariale
    publique a très peu crû au cours des 35 dernières années.
    En incluant les pensions de retraite des fonctionnaires, elle
    représente 12,9 % du PIB en 2015, en hausse de seulement
    0,4 point depuis 19803. Hors pensions, la hausse n’a été que
    de 0,1 point de PIB sur la même période.
    L’investissement public a, pour sa part, diminué depuis 1980
    de 0,8 point de PIB pour ne plus représenter que 3,5 % du
    PIB en 2015 – un chiff re qui reste néanmoins supérieur de
    0,8 point de PIB à la moyenne de la zone euro. Durant la crise
    récente, les pays européens ont fait porter une part imporLes auteurs remercient Clément Carbonnier, Conseiller scientifi que au CAE, pour son aide précieuse.
    1 L’ensemble des pays de l’OCDE ne peut être couvert ici par manque de données.
    2 Au Royaume-Uni, le système de santé repose sur un réseau public de soins, depuis la médecine générale jusqu’à l’hôpital, ce qui rend la comparaison fragile
    (les médecins sont comptés dans l’emploi public).
    3 Selon les données de l’OCDE (2015) : Government at a Glance, OECD Publishing, Paris.
    Note : a
    Dépenses par sous-secteur des administrations publiques
    nettes de transferts entre administrations (la somme des dépenses
    par sous-secteur est égale à la dépense totale des administrations
    publiques).
    Sources : INSEE, comptes nationaux, base 2010 (France), Eurostat
    (zone euro) et calculs auteurs.
    1. Évolution des dépenses publiquesa
    en France
    1978-2014, en % du PIB
    2. Part de l’emploi public dans l’emploi total
    2013, en %
    Source : OCDE, données 2013 (sauf pour l’Allemagne, données 2009).
    0
    5
    10
    15
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    25
    30
    35
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    0
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    40
    50
    60
    1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014
    Adm. centrales Adm. locales
    Sécurité sociale Total zone euro
    19 %
    19 %
    7 %
    20 %
    26 %
    11 %
    3
    http://www.cae-eco.fr
    Juillet 2017
    tante de leurs efforts budgétaires sur l’investissement qui est
    plus malléable que la rémunération des agents publics. En
    France, le phénomène s’observe principalement pour les collectivités locales, qui concentrent les deux tiers de l’investissement public (hors R&D), tandis que les rémunérations
    ont augmenté continûment depuis les années 1980, progression dépassant largement l’impact attendu des transferts de
    compétences de l’État vers les collectivités territoriales4. Le
    poids des administrations publiques locales en France s’observe également dans la commande publique : elles représentent près de 60 % du montant total de la commande
    publique contre seulement 53 % en moyenne dans les pays
    de l’OCDE5. Or, la commande publique représente au total
    une dépense comparable à l’emploi public en France.
    La théorie économique ne donne pas d’indications claires sur le
    « bon » niveau des dépenses publiques, lequel est plutôt dicté
    par les contraintes en termes de prélèvements obligatoires,
    d’équilibre budgétaire et d’endettement. À cet égard, la hausse
    très forte de la dette publique sur les 35 dernières années
    (+ 75 points de PIB, dont la moitié depuis la crise de 2008) constitue une contrainte forte pour les années à venir. Si la charge d’intérêt a diminué de 2,6 points de PIB en 2007 à 2 points en 2015,
    c’est en raison du niveau exceptionnellement bas des taux d’intérêt. Avec une dette aujourd’hui proche de 100 % du PIB, une
    hausse d’un point du taux d’intérêt conduirait à terme à une
    hausse de 1 point de PIB de la charge d’intérêt6
    , soit l’équivalent du budget de l’enseignement supérieur et de la recherche.
    La France dépense davantage que les autres pays
    de l’OCDE dans quasiment tous les domaines
    mais surtout dans les transferts sociaux
    Si la France est dans une position « moyenne » au sein de
    l’OCDE vis-à-vis de son emploi public, comment expliquer le
    niveau nettement plus élevé des dépenses publiques : 57 %
    du PIB, contre 48,5 % en moyenne dans les pays de l’OCDE ?
    La comparaison des dépenses par grande fonction, même si
    elle est fragile du fait des différences de nomenclatures entre
    pays, apporte quelques éléments de réponse (graphique 3).
    On note ainsi un niveau plus élevé des dépenses en France
    pour la majorité des missions, mais surtout pour les affaires
    économiques et plus encore la protection sociale7.
    Les deux tiers du surcroît de dépense publique en France
    viennent de la sphère sociale : la protection sociale et la
    santé représentent 5,5 points de PIB de plus en France qu’en
    moyenne dans la zone euro. Il s’agit avant tout des dépenses
    de retraite, mais les aides au logement, les dépenses liées
    à la famille et la santé contribuent également au surcroît de
    dépenses sociales en France. Le niveau plus élevé qu’ailleurs des dépenses publiques de retraites résulte à la fois du
    choix de socialisation quasi-total, avec des régimes de base
    et des régimes complémentaires obligatoires fonctionnant
    par répartition8, et de la relative générosité du système au
    regard des niveaux de vie relatifs des personnes âgées de
    plus de 60 ans. Les différentes réformes de retraites mises
    en œuvre depuis le début des années 1990 devraient toutefois contribuer à modérer le poids de ces dépenses dans le
    PIB à l’avenir. S’agissant des dépenses publiques de santé,
    les écarts entre pays s’expliquent à nouveau par le degré de
    socialisation du risque, mais aussi par l’efficacité de l’organisation des soins (voir encadré 3). En matière d’aides au logement9, enfin, la France soutient fortement la demande des
    ménages pour la location et pour l’achat, avec une efficacité
    très contestée (voir infra).
    En dehors des dépenses sociales, la dépense publique en
    France dépasse de 3 points de PIB la moyenne en zone
    euro. À cet égard, la fonction « Affaires économiques » se
    démarque : ce poste, qui regroupe les aides aux entreprises,
    4 Beynet P. et H. Naerhuysen (2007) : « Les facteurs d’évolution de la dépense publique en France : une rétrospective », Note TrésorEco, n° 26, décembre.
    Lors de la dernière phase de décentralisation (entre 2002 et 2013), les communes ont vu leurs dépenses de personnel augmenter alors que les transferts
    de compétences s’opéraient vers les départements et les régions, voir Cour des Comptes (2016) : Les finances publiques locales, Rapport sur la situation
    financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, octobre.
    5 OCDE (2015) : op.cit. Certains pays ont des proportions plus élevées mais il s’agit le plus souvent d’États fédéraux. Notons que la France se caractérise
    par un nombre de pouvoirs adjudicateurs (acheteurs publics) très largement supérieur à l’ensemble des autres pays. Dans une Note du CAE consacrée à la
    commande publique, les auteurs proposent une série de mesures pour en renforcer l’efficacité, cf. Saussier S. et J. Tirole (2015) : « Renforcer l’efficacité de
    la commande publique », Note du CAE, n° 22, avril. 6 La hausse étant progressive à mesure du renouvellement de la dette, voir Département analyse et prévision de l’OFCE, 2017.
    7 La Cour des comptes dresse un constat similaire dans son récent rapport, voir Cour des Comptes (2017) : La situation et les perspectives des finances
    publiques, juin 8 Le plus souvent les autres pays ont fait le choix d’un système mixte avec un régime de base public, complété par un régime privé par capitalisation
    important, obligatoire ou optionnel.
    9 Les aides au logement octroyées aux ménages sont classées dans la fonction « protection sociale ». Les dépenses de la fonction « logement et équipement
    collectif » couvrent la construction de logements (HLM notamment), la mise à disposition d’équipements collectifs, l’alimentation en eau et l’éclairage public.
    3. Dépenses publiques en écart à la moyenne
    de la zone euro en 2015, en points de PIB
    Source : Eurostat.
    – 4
    – 3
    – 2
    – 1
    0
    1
    2
    3
    4
    5
    6 France Allemagne
    Royaume-Uni Italie
    Finlande
    Défense
    Protection sociale
    Affaires économiques
    Santé
    Enseignement
    Logements et équipements collectifs
    Protection de l’environnement
    Autres
    4 Quelle stratégie pour les dépenses publiques ?
    Les notes du conseil d’analyse économique, n° 43
    pèse plus lourd en France en raison notamment des crédits
    d’impôts (Crédit impôt recherche, CIR, et Crédit d’impôt compétitivité emploi, CICE), qui sont désormais comptés comme
    des dépenses.
    L’importance des dépenses publiques d’enseignement en
    France s’explique par le très faible niveau des dépenses privées dans ce domaine : les dépenses totales d’enseignement
    par élève et étudiant n’y sont pas supérieures à celles des
    autres pays européens ; elles sont plus faibles qu’en Autriche,
    au Royaume-Uni, en Suède, en Belgique, au Danemark et aux
    Pays-Bas10. Cela n’exonère toutefois pas d’un examen plus
    approfondi de l’ensemble de cette mission, dont les résultats peuvent être jugés décevants au regard des sommes
    investies et des défis à relever11. On peut s’interroger notamment sur l’allocation des moyens entre les différents niveaux
    d’éducation (la France se distingue des autres pays par un
    moindre investissement dans l’école primaire), les formes de
    pédagogie et le degré de participation financière des familles
    (pour l’enseignement supérieur).
    En résumé, le niveau élevé des dépenses publiques en France
    s’explique en partie par des choix de société : mutualisation
    importante des risques sociaux, financement de l’éducation
    en très grande majorité sur fonds publics. Cependant, ces
    choix ne suffisent pas à expliquer le surcroît de dépenses, ce
    qui amène à se poser la question de leur efficacité au regard
    des objectifs assignés et de l’existence de levier alternatifs
    pour atteindre les mêmes objectifs.
    Dépenses publiques et croissance
    Selon la théorie keynésienne, une réduction des dépenses
    publiques a en principe un impact négatif sur l’activité à court
    terme car la baisse de la dépense publique n’est pas immédiatement compensée par une hausse de la dépense privée ;
    au contraire, la dépense privée peut elle-même être affectée
    négativement par un effet d’entraînement12.
    Les nombreux travaux de recherche sur l’impact d’une baisse
    des dépenses publiques à court terme aboutissent cependant à des résultats contrastés (cf. encadré 1). Un problème
    récurrent est le fait que l’ajustement budgétaire n’intervient généralement pas par hasard : il est déclenché par une
    dégradation des finances publiques, par une variation de l’activité ou par tout autre phénomène économique (crise bancaire, variation du prix du pétrole, évolution de la politique
    monétaire, etc.). Par ailleurs, le déploiement de la politique
    budgétaire s’étale souvent sur plusieurs années, ce qui rend
    délicate sa datation exacte et la distinction entre l’effet de
    la politique budgétaire elle-même et celui des autres chocs
    subis par l’économie durant la période.
    Les travaux réalisés à partir de modèles macroéconométriques13 concluent généralement à des multiplicateurs budgétaires compris entre 0 et 1,5 : toutes choses égales par ailleurs, une réduction du déficit de 1 point de PIB abaisse le PIB
    à court terme dans des proportions allant de 0 à 1,5 % du PIB,
    selon l’instrument retenu14. Selon ces modèles, une hausse
    des impôts (ou une baisse des transferts) a moins d’effet
    négatif à court terme qu’une baisse des dépenses car, dans
    le premier cas, les ménages compensent en partie la baisse
    de leur revenu disponible en puisant dans leur épargne15. Ils
    concluent aussi que les multiplicateurs sont plus élevés en
    phase basse du cycle d’activité, si le taux d’intérêt est proche
    de zéro (et ne peut donc pas diminuer) ou si l’ajustement
    budgétaire a lieu dans plusieurs pays à la fois. L’effet récessif
    de l’ajustement est maximum après deux ans, mais sauf cas
    exceptionnel (baisse de l’investissement public, ajustement
    budgétaire démarré en période de récession, certaines
    hausses d’impôts), il disparaît au bout de cinq ans16.
    Un second groupe de travaux se fonde sur les documents budgétaires afin d’identifier les décisions réellement prises indépendamment de la conjoncture économique. Cette seconde
    approche, dite « narrative », met en évidence un fort impact
    négatif des ajustements budgétaires réalisés par hausses
    d’impôts, mais un effet faible voire non significatif (pas d’impact en moyenne) des ajustements réalisés par baisse des
    dépenses. Selon cette littérature, l’effet d’une baisse des
    dépenses ne semble pas dépendre de la position de l’économie dans le cycle ni des contraintes liées à la politique
    monétaire. La variable clé semble en réalité être la capacité
    de l’ajustement budgétaire à modifier les anticipations des
    ménages et des entreprises, et donc à déclencher davantage
    de consommation et d’investissement de la part du secteur
    10 OCDE (2016) : Regard sur l’éducation, Les indicateurs de l’OCDE.
    11 Cf. France Stratégie (2014) : Quelle France dans dix ans ? Les chantiers de la décennie et voir aussi les enquêtes PISA successives, qui révèlent un
    renforcement de la corrélation entre réussite scolaire et origine sociale. Les défis sont résumés dans Anne-Braun J., K. Lemoine, E. Saillard et P. Taillepied
    (2016) : « Formation initiale et continue : quels enjeux pour une économie fondée sur la connaissance ? », Trésor-Eco, n° 165.
    12 Voir, par exemple, Diop M. et A. Diaw (2015) : « Politique budgétaire et stabilité macroéconomique en Union économique et monétaire », Revue de l’OFCE,
    vol. 137, n° 1, pp. 181-209.
    13 Modèles néo-keynésiens ou dynamiques d’équilibre stochastique.
    14 Coenen et al. (2010) ont passé en revue les modèles utilisés par cinq grandes institutions : Fonds monétaire international, Banque centrale européenne,
    Commission européenne, Réserve fédérale américaine et Banque du Canada. Le multiplicateur est en moyenne proche de 1 pour une baisse de l’investissement
    ou de la consommation, de l’ordre de 0,7 pour une baisse des transferts sous condition de ressources, entre 0 et 0,5 pour une baisse des transferts sans
    condition de ressources et de l’ordre de 0,2 pour une hausse des impôts. Coenen G. et al. (2010) : « Effects of Fiscal Stimulus in Structural Models », IMF
    Working Paper, n° 10/73.
    15 Selon Mineshima et al. (2014), le multiplicateur moyen, sur 41 travaux, est de 0,75 pour les dépenses et de 0,25 pour les prélèvements, cf. Mineshima A.,
    M. Poplawski-Ribeiro et A. Weber (2014) : « Fiscal Multipliers » in Post-Crisis Fiscal Policy, Cottarelli, Gerson et Senhadji (eds), Cambridge MIT Press.
    16 Voir Batini N., L. Eyraud, L. Forni et A. Weber (2014) : « Fiscal Multipliers: Size, Determinants, and Use in Macroeconomic Projections », IMF Technical Note.
    5
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    Juillet 2017
    Lecture : Une hausse de l’investissement public de 1 point de PIB élève l’activité de 1,2 % la première année si le PIB est initialement 2 %
    au-dessus de son niveau potentiel, de 1,1 % s’il est initialement à son niveau potentiel et de 1 % si le PIB est initialement inférieur de 2 % à son niveau
    potentiel. Après cinq ans, l’eff et sur le PIB est nul sauf dans le dernier cas, où il reste déprimé de 0,4 %.
    Notes : a
    Écart de production en % de la production potentielle au moment du choc budgétaire ; b
    Impact d’une hausse des dépenses de 1 % du PIB
    sur le PIB, en % ; c
    Impact d’une baisse des prélèvements de 1 % du PIB sur le PIB, en %.
    Source : OFCE.
    1. Mesurer le multiplicateur budgétaire
    On appelle multiplicateur budgétaire l’eff et d’une variation des dépenses publiques (ou des impôts) sur le niveau
    du PIB à court et à moyen termes. L’estimation des multiplicateurs budgétaires est délicate du fait d’une causalité en sens inverse : les autorités budgétaires réagissent
    aux conditions macroéconomiques. Par ailleurs, une forte
    croissance du PIB élève mécaniquement les recettes fi scales et réduit certaines dépenses, notamment les transferts sociaux. Enfi n, les épisodes historiques de réduction
    des dépenses publiques se sont souvent étalés sur plusieurs années et ont parfois été accompagnés de politiques monétaires expansionnistes ou de réformes structurelles qui aff ectent elles aussi le taux de croissance.
    La recherche économique tente de surmonter ces diff érents problèmes à travers deux grandes familles d’estimations : à partir de modèles macroéconométriques (estimation ex ante) ou des épisodes passés (estimation ex post).
    Les deux méthodes sont complémentaires. La première
    est bien adaptée pour anticiper l’impact d’une variation
    à la marge (par exemple, 1 point de PIB) des dépenses
    publiques et elle a l’avantage de s’appuyer sur un modèle
    de l’économie concernée (dans notre cas, la France).
    Cependant, elle repose sur des paramètres estimés dans
    des conditions qui n’éliminent pas le problème de la causalité inverse. La seconde méthode permet d’étudier l’impact de réformes budgétaires de grande ampleur, susceptibles de modifi er les anticipations des agents. Néanmoins,
    l’estimation est réalisée à partir de l’expérience de pays
    variés, pas toujours comparables à l’économie française.
    L’OFCE a réalisé en 2017 une estimation du premier type
    à l’aide du modèle e-mod.fr. Selon ce modèle, une baisse
    d’un point de PIB de la dépense publique accompagnée
    d’une baisse équivalente des prélèvements obligatoires
    (donc, sans variation du solde budgétaire ex ante) entraîne
    une baisse du PIB français de 0,6 % la première année et
    de presque 1 % les 2e
    et 3e
    années. L’eff et récessif est plus
    marqué si la baisse de dépense porte sur l’emploi ou les
    investissements publics, plus modéré si l’on choisit de
    réduire les prestations sociales ou les salaires des fonctionnaires (tableau)a
    . Les multiplicateurs des prélèvements
    sont généralement plus faibles, sauf pour les cotisations
    sociales, notamment celles payées par les employeurs
    (multipli cateurs comparables à ceux de l’investissement).
    Les travaux d’Alberto Alesina, Francesco Giavazzi et leurs
    collègues proposent une estimation ex post des eff ets multiplicateurs. À partir d’un échantillon de plus de 170 plans
    de stabilisation dans seize pays de l’OCDE (y compris la
    France) sur les 35 dernières années, les auteurs adoptent
    une approche « narrative » qui s’appuie sur les programmes
    budgétaires eux-mêmes (et non pas seulement sur les
    chiff res fournis ex post par la comptabilité nationale), afi n
    de corriger les biais d’estimations présentés plus haut. Ils
    trouvent que, pour réduire le défi cit public, il est moins coûteux (en termes de PIB) de réduire les dépenses publiques
    que d’augmenter les impôts. Un ajustement budgétaire par
    baisse des dépenses peut même être sans eff et sur le PIB
    si la réduction des dépenses est crédible et déclenche une
    hausse des investissements.
    Multiplicateurs selon la position dans le cyclea
    et le type de dépense ou de prélèvement
    a
    Pour la méthodologie, voir Creel J., É. Heyer et M. Plane (2011) : « Petit précis de politique budgétaire par tous les temps : les multiplicateurs budgétaires au cours du cycle », Revue de l’OFCE, n° 116, janvier.
    Écart de production : – 2 % Écart de production : 0 % Écart de production : + 2 %
    1ère année 5e
    année 1re année 5e
    année 1re année 5e
    année
    Multiplicateurs des dépensesb
    – investissement 1,2 0,4 1,1 0,1 1,0 – 0,1
    – emploi public 1,6 0,3 1,5 – 0,1 1,3 – 0,3
    – prestations sociales 1,0 0,7 0,9 0,5 0,9 0,3
    Multiplicateurs des prélèvementsc
    – cotisations sociales employeurs 1,2 1,0 1,1 0,6 1,0 0,4
    – cotisations sociales employés 0,8 0,5 0,8 0,4 0,8 0,2
    – CSG 0,8 0,6 0,8 0,4 0,8 0,2
    – TVA 0,6 0,9 0,6 0,6 0,6 0,4
    privé17. Cet eff et positif via un redressement de la confi ance
    semble être plus facilement atteint si l’ajustement passe par
    une baisse structurelle des dépenses (jugée plus durable et
    sans eff et négatif sur la croissance potentielle) que s’il passe
    par une hausse d’impôts ou une baisse des dépenses via un
    coup de rabot généralisé (jugées plus facilement réversibles).
    17 Voir Alesina A. et S. Ardagna (2010) : « Large Changes in Fiscal Policy: Taxes versus Spending », Tax Policy and the Economy, n° 24, pp. 35-68 ; Alesina A.,
    C. Favero et F. Giavazzi (2015) : « The Output Eff ect of Fiscal Consolidation Plans », Journal of International Economics, vol. 96, n° S19-S42 ; Alesina A.,
    O. Barbiero, C. Favero, F. Giavazzi et M. Paradisi (2015) : « Austerity in 2009-13 », Economic Policy, juillet, pp. 383-437 ; Alesina A., O. Barbiero, C. Favero,
    F. Giavazzi et M. Paradisi (2017) : « The Eff ects of Fiscal Consolidations: Theory and Evidence », NBER Working Paper, n° 23385, mai.
    6 Quelle stratégie pour les dépenses publiques ?
    Les notes du conseil d’analyse économique, n° 43
    Quelles leçons pour la France aujourd’hui ? Si l’impact d’un
    programme de baisse des dépenses publiques sur le PIB peut
    difficilement être anticipé avec précision, la recherche existante suggère que :
    – la phase de reprise de l’activité est favorable pour réaliser
    un ajustement18. Toutefois, la baisse de dépenses doit à
    la fois être progressive (pour ne pas étouffer la reprise)
    et crédible (pour modifier les anticipations du secteur
    privé). Ces deux contraintes plaident pour des réductions
    de dépenses « structurelles » (modification du périmètre
    d’intervention ou du mode d’intervention, numérisation
    de certains services, etc.), qui sont à la fois plus progressives et plus durables que la méthode du « rabot » ;
    – la mise en place d’un programme d’investissement
    public pendant la phase de réduction de l’activité est
    un moyen probablement efficace de contrecarrer les
    effets éventuellement récessifs à court terme d’une
    baisse des dépenses courantes ;
    – une réduction des transferts peut avoir un effet limité
    sur l’activité à court terme si elle affecte peu les
    ménages les plus modestes ;
    – une baisse simultanée des impôts est susceptible d’atténuer l’effet éventuellement récessif du programme
    de baisse des dépenses, dans une proportion toutefois
    difficile à anticiper.
    Une stratégie pour la France
    Économie politique de la réduction des dépenses
    Une première méthode pour abaisser les dépenses publiques
    est de réduire faiblement mais uniformément toutes les
    dépenses. Cette approche, qui parie sur les gains d’efficacité
    dans l’ensemble de la sphère publique, est souvent considérée comme plus acceptable politiquement car perçue
    comme moins injuste. Elle est aussi moins susceptible de
    mobiliser des groupes de pression. Elle a été suivie en France
    pour les administrations centrales depuis la mise en œuvre
    de la LOLF, avec un certain succès concernant le budget de
    l’État (cf. supra). On peut néanmoins s’attendre à un épuisement des réserves d’efficacité à mesure que la dépense diminue. Le risque existe aussi que les ajustements portent sur
    l’entretien des équipements, ce qui ne ferait que reporter les
    dépenses dans le temps.
    Dans l’ensemble, les pays de l’OCDE ayant réussi d’importantes baisses de dépenses n’ont pas suivi cette voie mais
    ont opéré des choix forts entre les différentes dépenses.
    Lorach et Sode (2015) montrent que les pays qui réduisent le
    plus leur dépense publique sont généralement sélectifs, avec
    des coupes fortes sur certains postes – la plupart des pays
    ont réduit les transferts sociaux, en les ciblant davantage –
    tandis que d’autres progressent19. La France se distingue au
    contraire par la non-sélectivité de ses baisses de dépenses.
    Une stratégie pour la France pourrait alors être de retoucher
    le périmètre des dépenses publiques et, dans certains secteurs, sortir l’État non pas de la régulation mais de l’intervention directe. Par exemple, la politique du logement pourrait
    s’appuyer davantage sur la régulation de l’offre (permis de
    construire, normes de construction, régulation des baux) et
    moins sur la subvention de la demande (voir infra).
    Ce type de choix concentre la perte éventuelle sur un petit
    nombre d’individus. Dans notre exemple, il s’agit des propriétaires qui verraient baisser les loyers et les prix de vente de
    leurs biens, mais aussi, transitoirement, des locataires ou
    primo-accédants qui perdraient des subventions sans voir
    les prix baisser immédiatement. Pour limiter l’opposition à
    la réforme, l’expérience étrangère comme la littérature théorique suggèrent de ne pas procéder de manière séquentielle,
    mais d’annoncer en une seule fois un train de réformes,
    de manière à apprécier les effets redistributifs d’ensemble
    et de les compenser si nécessaire. Cela peut être compatible avec une mise en œuvre progressive des réformes. Il
    est néanmoins important d’annoncer un objectif chiffré à un
    horizon réaliste et de communiquer largement sur cette cible
    de manière à coordonner l’ensemble des acteurs (resposables politiques, administrations, secteurs privé et associatif) autour de cette cible.
    Les programmes de réduction de dépenses publiques se font
    rarement sans perdants. Il est donc important de prévoir leur
    indemnisation au moins partielle et transitoire. Cela suppose
    néanmoins de savoir identifier les perdants, d’où l’importance de concevoir l’ensemble du plan d’ajustement en une
    seule fois et de disposer d’outils de simulation fiables.
    Les gouvernements qui réduisent les dépenses ne semblent
    pas systématiquement sanctionnés lors des scrutins qui
    suivent. Au contraire, lorsque l’ajustement budgétaire a privilégié la baisse des dépenses (plutôt qu’une hausse d’impôts),
    les électeurs tendent à récompenser le gouvernement sortant (encadré 2).
    Besoin de sélectivité
    Jusqu’à présent, la stratégie française pour réduire les
    dépenses publiques a privilégié les approches horizontales,
    avec l’édiction de normes de non-remplacement des départs
    en retraite et la diffusion des méthodes du « nouveau mana18 Toutefois, la France se trouve dans une position moins favorable que le Canada, la Suède ou le Royaume-Uni lorsque ces pays ont fortement réduit leurs
    dépenses publiques dans les années 1990. S’ils avaient eux aussi connu chacun une crise au cours des années précédentes et souffraient de taux de
    chômage élevés, ces trois pays ont pu bénéficier d’une conjoncture mondiale plus favorable.
    19 Lorach N. et A. Sode (2015) : « Quelle sélectivité dans la réduction des dépenses publiques ? », La Note d’Analyse de France Stratégie, n° 28, avril. .
    L’indicateur est la somme des valeurs absolues des écarts entre l’évolution des différents postes et l’évolution des dépenses publiques totales entre deux
    années. Les valeurs absolues sont pondérées par la part du poste en début de période. Un indicateur faible signale ques les différents postes évoluent de
    manière uniforme.
    7
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    Juillet 2017
    gement public »20. Le résultat n’est cependant pas à la hauteur des enjeux : ni en termes de maîtrise des dépenses –
    cette stratégie ayant certes réduit les dépenses de l’État,
    mais pas celles de l’ensemble des administrations publiques
    – ni en termes de performance générale. La LOLF a certes
    promu les projets et les rapports annuels de performance
    20 Réduire les dépenses publiques en dépensant mieux, sans réduire le périmètre de l’État, a été au cœur de la « LOLF », mise en application en 2001, puis
    de la « RGPP » de 2007, dont le pivot était le non-renouvellement d’un fonctionnaire sur deux. En 2012, cette dernière a été remplacée par la « MAP », qui
    a réaffirmé l’accent sur la modernisation et la performance comme leviers pour réduire la dépense publique. En d’autres termes, l’économie politique qui
    suggère de réduire l’ensemble des dépenses, une réforme qui concerne tout le monde étant perçue comme plus juste, a largement prévalu.
    2. Expériences étrangères
    Par le passé, de nombreux pays ont réalisé d’ambitieux
    programmes de baisses des dépenses publiques, souvent
    après une période de crise.
    Lorach et al. (2014)a analysent 17 épisodes de baisse
    des dépenses publiques d’au moins 3 points de PIB sur
    trois ans dans des pays de l’OCDE entre 1990 et 2007.
    Les baisses de dépenses ont porté surtout sur les transferts sociaux (Finlande, Irlande et Danemark, notamment)
    et, dans une moindre mesure, sur les rémunérations des
    agents publics (Canada, Finlande). Cinq de ces expériences ont aussi été analysées par Aghion et al. (2014)b
    ,
    avec le même constat sur le ciblage des dépenses de
    transferts sociaux : la santé et la protection sociale dans
    le cas du Canada ; les allocations familiales et chômage, la
    santé, l’éducation, le logement et les services communautaires dans le cas de la Suède. De plus, le Canada a réduit
    ses dépenses de défense et la Suède celles des collectivités territoriales. La Suède a réduit de 400 000 à 250 000
    le nombre d’emplois publics entre 1993 et 2000. Ces
    ajustements budgétaires ont également été un succès
    en termes politiques puisque quatre des cinq cas se sont
    soldés par la réélection du gouvernement. Selon les travaux empiriques existants, il apparaît bien plus néfaste
    électoralement d’augmenter les prélèvements obligatoires que de réduire les dépensesc
    .
    En termes de méthode, il ressort que les programmes
    qui ont réussi à réduire substantiellement et durablement
    les dépenses publiques sont passés par une revue stratégique des dépenses, afin d’en cibler les baisses sur certaines politiques, tandis que d’autres étaient au contraire
    renforcées (en rupture avec les politiques de rabot)d
    .
    L’expérience du Canada est particulièrement intéressantee
    . Tirant les leçons des échecs des tentatives d’abaisser toutes les dépenses proportionnellement dans années
    1980, le gouvernement élu en 1993 a placé en tête de ses
    priorités une revue des dépenses, avec plusieurs principes
    importants :
    – une application la plus large possible (« nothing off the
    table ») pour favoriser l’acceptabilité ; – un principe de responsabilité : chaque ministère propose un ajustement sans intervention préalable du
    ministère des Finances, dans le cadre d’une forte
    association et implication des ministres et des directeurs d’administration ; – l’absence de cibles a priori pour chaque ministère, afin
    de ne pas brider le processus de revue ; – une prise de décision globale en une seule fois, après
    revue des dépenses pour l’ensemble des ministères.
    Un grand soin a été apporté à la gouvernance du programme de revue des dépenses et au processus de
    décision, en plaçant les responsables politiques et les
    directeurs d’administration en tandem pour piloter le processus dans chaque ministère. Les arbitrages ont été réalisés par trois comités : un comité de directeurs mobilisé
    de manière intensive pour examiner les ajustements proposés par les ministères – une revue par les pairs –, un
    comité ad hoc de ministres pour se prononcer sur les propositions et construire un consensus politique et, finalement, le Conseil des ministres pour procéder aux derniers
    arbitrages. Une petite équipe de hauts fonctionnaires avait
    été constituée pour faciliter la coordination générale.
    Depuis 2008, de nombreux pays européens ont été
    conduits à réaliser des programmes d’ajustement budgétaire. À nouveau, ceux-ci ont été mis en œuvre rapidement
    après des élections, par des gouvernements qui, à l’exception de la Grèce, avaient fait campagne sur la questionf
    . Pour la période 2009-2011, les ajustements effectués en Europe ont porté essentiellement sur l’emploi
    public, les dépenses sociales et le poste des « affaires
    économiques »g
    . Les coupes de dépenses ont été largement réparties dans certains pays (Suède, Allemagne
    ou Pologne), ce qui peut refléter une politique de rabot.
    Dans d’autres pays (Slovaquie ou Bulgarie, par exemple),
    la structure des dépenses a été modifiée. Les Pays-Bas
    (dans les années 1980) et le Royaume-Uni (depuis 2010)
    ont mis en place des revues générales des dépenses présentant quelques similarités avec le modèle canadien. La
    qualité de la gouvernance et l’étroite association des responsables politiques avec les directeurs d’administration
    ressortent comme des éléments essentielsh
    . À l’inverse,
    l’échec des différentes tentatives menées en Italie dans
    les années 2010 est à rapprocher du faible capital politique de Premiers ministres qui, eux-mêmes, n’en avaient
    pas fait leur principale prioritéi
    .
    a
    Lorach N., C. Mareuge et C. Merckling (2014) : « Réduction des dépenses publiques : les leçons de l’expérience », La Note d’Analyse de France Stratégie, juillet. b
    Aghion P., G. Cette et É. Cohen (2014) : Changer de modèle, Odile Jacob. c
    Voir, par exemple, Alesina A., R. Perotti et J. Tavares (1998) : « The Political Economy of Fiscal Adjustment », Brookings Papers on Economic Activity, Printemps ou encore Brender A. et A. Drazen (2008) : « How to Budget Deficits and Economic Growth Affect Reelection Prospects? Evidence from
    a Large Panel of Countries », American Economic Review, vol. 98, n° 5, décembre. d
    Henriksson J. (2017) : Ten Lessons About Budget Consolidation, Bruegel Essay and Lecture Series. e
    Bourgon J. (2009) : « The Government of Canada’s Experience Eliminating the Deficit, 1994-1999: A Canadian Case Study », Centre for International
    Governance and Innovation. f
    Giavazzi F. et A. Alesina (2017) : Is Austerity Governments’Kiss of Death?, Mimeo. g
    Lorach N. et A. Sode (2015) : « Quelle sélectivité dans la réduction des dépenses publiques ? », La Note d’Analyse de France Stratégie, n° 28, avril. h
    Vandierendonck C. (2014) : « Public Spending Reviews: Design, Conduct, Implementation », European Commission Economics Papers, n° 525. i
    Lorenzani D. et V.E. Reitano (2015) : « Italy’s Spending Maze Runner: An Analysis of the Structure and Evolution of Public Expenditure in Italy »,
    European Commission Discussion Paper, n° 23.
    8 Quelle stratégie pour les dépenses publiques ?
    Les notes du conseil d’analyse économique, n° 43
    (produits par les administrations) qui ont vocation à améliorer la gestion et la qualité des services, mais elle n’a pas
    promu l’évaluation de l’efficacité socio-économique des politiques publiques au regard de leurs objectifs et moyens mobilisés. Or, cette démarche d’évaluation est indispensable pour
    justifier les politiques publiques et les améliorer. Lorsque,
    pour une politique donnée, la France dépense davantage que
    des pays comparables pour des résultats qui ne sont pas
    meilleurs, il est légitime de réexaminer les instruments des
    politiques publiques. Plusieurs domaines sont abordés dans
    cette Note pour illustrer le propos. Par ailleurs, la stratégie du
    « rabot » a eu aussi pour conséquence une baisse d’attractivité des métiers de l’action publique, comme l’illustrent les
    difficultés de recrutement dans l’enseignement.
    En parallèle, le « nouveau management public » a recherché l’efficacité des dépenses publiques en insistant sur la
    performance et la responsabilisation individuelle plutôt que
    sur les procédures. Ces nouvelles méthodes de gestion
    ont été mises en application en France avec retard par rapport aux autres pays et elles s’y sont limitées au développement des audits et à des aménagements dans la gestion
    des ressources humaines, comme l’introduction de primes
    et d’entretiens annuels d’évaluation. Le management public
    rencontre, à beaucoup d’égards, les mêmes difficultés que
    d’autres organisations, notamment les entreprises : définition précise des objectifs et élaboration d’une vision des
    transformations à réaliser ; besoin de « leadership » ; articulation entre les approches « métiers » et l’approche globale ;
    anticipation des résistances, en s’attachant à mobiliser les
    équipes plutôt qu’en essayant d’imposer un plan ; mise en
    situation de responsabilité des porteurs de projets21. Mais il
    est également confronté à des difficultés spécifiques22. Avec
    des contraintes de performance moins prégnantes que dans
    le secteur privé, les instruments pour organiser les transitions et les reclassements éventuels ne sont en outre pas
    toujours en place23. De plus, les stratégies restent trop fragmentées, entre le cadrage macroéconomique, les politiques
    « sectorielles » et leur gouvernance, marquée par les cloisonnements entre Budget, Secrétariat général à la modernisation de l’action publique (SGMAP) et Fonction publique.
    Elles articulent mal les rôles du politique et de l’encadrement
    et apparaissent vite non crédibles faute d’avoir défini suffisamment bien les objectifs ou pour s’être ajouté trop de
    contraintes a priori sur le champ de l’action publique ou ses
    modalités (écartant, par exemple, toute remise en cause du
    partage entre public et privé).
    Surtout, l’application des principes du nouveau management
    public s’est traduite par des seules incitations monétaires,
    oubliant l’importance des motivations intrinsèques dans le
    rendu des services publics. Ces difficultés ont été abondamment analysées dans la littérature24 et ont conduit les autres
    pays à passer à une nouvelle approche de la gouvernance
    publique, plus inclusive des citoyens en coproduction avec
    les agents et plus soucieuse de la motivation spécifique des
    agents de la Fonction publique, en insistant par exemple
    davantage sur la mobilité des agents et leur prise de responsabilité comme levier de motivation plutôt que de simples
    incitations monétaires, par ailleurs réduites. L’OCDE propose désormais une approche plus pragmatique de la gouvernance publique que celle promue dans les années 1980″.
    Merci, et bravo pour la richesse de vos informations ! La Fraixnaie

  • Stéphane à Taiwan

    Pour faire des économies sur les retraites des fonctionnaires, je propose de les limiter au montant de la retraite de ceux qui sont le plus diplômés et qui font le travail le plus apprécié: les médecins. Leur retraite est de 2650 euros par mois. Il n’y a aucune raison que des politiques ou des fonctionnaires aient une meilleure retraite. Voilà qui ferait Des économies et qui dissuaderaient les longues carrières dans l’Etat.

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